方松海

教育作為農(nóng)村居民人力資本投資的核心環(huán)節(jié)，在改變農(nóng)村居民人力資本稟賦、進(jìn)而提升其收入能力、促進(jìn)社會全面進(jìn)步這些問題上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前，農(nóng)村教育不少老問題依然存在，一些新問題不斷出現(xiàn)。這些問題主要集中在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、管理、師資等方面，非義務(wù)階段主要表現(xiàn)為高額費(fèi)用給農(nóng)村家庭帶來的負(fù)擔(dān)。在細(xì)化教育改革方案的時候，解決農(nóng)村教育的突出問題應(yīng)擺在最緊要的位置上。

當(dāng)前的突出問題

農(nóng)村學(xué)校師資數(shù)量與質(zhì)量都難以保證。1.農(nóng)村中小學(xué)教師嚴(yán)重缺編，優(yōu)秀教師短缺。以甘肅禮縣為例，按國家教師編制標(biāo)準(zhǔn)，該縣農(nóng)村中小學(xué)應(yīng)編教師3299人，實(shí)有教師2892人，農(nóng)村中小學(xué)尚缺教師407人，有的學(xué)校只能靠聘用教師來維持正常的教學(xué)秩序；現(xiàn)有教師中，高中學(xué)歷的超過40%為民轉(zhuǎn)公教師。另外，由于教師“進(jìn)口緊、出口松”，有些教師流向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)秀教師短缺。與城鎮(zhèn)學(xué)校相比，農(nóng)村教師中高級教師比例低7.3個百分點(diǎn)，中級教師比例低5.71個百分點(diǎn)。2.薄弱學(xué)科 缺乏專職教師。同樣在甘肅禮縣農(nóng)村，400多所小學(xué)音體美學(xué)科教師每科僅為20人左右，英語教師僅有75人，大多學(xué)校沒有配備專門的外語老師，僅由一些具有初中外語水平的老師擔(dān)任教學(xué)，嚴(yán)重影響小學(xué)外語的正常開設(shè)；初中教師專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非專業(yè)代課現(xiàn)象較嚴(yán)重。在黑龍江省青岡縣，全縣城鄉(xiāng)中小學(xué)共缺少音、體、美、英語、計算機(jī)教師767人，僅農(nóng)村就缺693人。3.現(xiàn)有教師老齡化問題突出。特別是山區(qū)小學(xué)教師老齡化更加嚴(yán)重，不少教師體弱多病，不能勝任教學(xué)工作。甘肅禮縣農(nóng)村中小學(xué)教師，年齡在51歲以上達(dá)到637人，占農(nóng)村中小學(xué)專任教師的22%。黑龍江全省農(nóng)村小學(xué)教師35歲以下比例比城鎮(zhèn)低22.4個百分點(diǎn)，僅為33.3%。青岡縣農(nóng)村小學(xué)1844名教師中，50周歲以上752人（占總數(shù)的40.8%），55周歲以上352人（占19%）。

農(nóng)村學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施與管理都存在隱患。1.農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)硬件設(shè)施問題明顯。缺、舊、殘、破情況突出，衛(wèi)生、安全難以保證。甘肅禮縣現(xiàn)有農(nóng)村小學(xué)校舍建筑面積169706平方米，危房率65.1%；農(nóng)村初中校舍建筑面積81938平方米，危房率44.2%；全縣410所農(nóng)村小學(xué)中，音體美器材配搭學(xué)校僅有10所；計算機(jī)僅有436臺，平均130名學(xué)生1臺。與城市中小學(xué)音體美設(shè)施、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、電腦設(shè)備一應(yīng)俱全的情況相比，差距明顯。在黑龍江省，2007年全省農(nóng)村小學(xué)儀器設(shè)備校均3.35萬元，約為城市小學(xué)平均水平的1/10；圖書校均2034冊，約為城鎮(zhèn)小學(xué)平均水平的1/5；農(nóng)村初中儀器設(shè)備校均21.33萬元，不到城市初中平均水平的一半。2.寄宿學(xué)校管理薄弱。并校之后，由于距離較遠(yuǎn)，許多農(nóng)村小學(xué)生只能住校。由于學(xué)生年齡小、生活自理能力差、身體抵抗力弱，需要更多的照顧和關(guān)懷，但多數(shù)寄宿學(xué)校沒有條件配備專職保育員，寄宿生的管理只能由班主任和任課教師兼任，增加了教師的工作負(fù)擔(dān)。同時，由于缺少必要的管理人員，做好學(xué)生的飲食起居、衛(wèi)生、安全、防疫等工作存在一定困難，尤其是對低齡學(xué)生的生活管理與引導(dǎo)難以到位，容易造成不安全和不穩(wěn)定事件的發(fā)生。

子女教育成為不少農(nóng)村家庭的沉重負(fù)擔(dān)。從宏觀層面上看，我國農(nóng)村居民子女教育支出負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于其他國家的同類負(fù)擔(dān)率。2008年，我國農(nóng)村居民教育支出占消費(fèi)支出的比重大概為6%，而2005年法國居民教育支出比重占消費(fèi)支出比重只占0.63%，美國為2.41%，德國0.71%，英國1.19%，加拿大1.26%，澳大利亞2.27%。在我國，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育已經(jīng)成為農(nóng)村家庭支出的重點(diǎn)，農(nóng)民戲稱為“收入的‘提款機(jī)’”。構(gòu)成農(nóng)村家庭負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)用主要來自兩個方面：一個是高中以上教育的費(fèi)用，一個是中小學(xué)各階段的擇校費(fèi)。此外，學(xué)校合并增加給偏遠(yuǎn)山區(qū)的家庭增加了新的壓力。需要注意的是，被撤并的一般是偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校，這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的家庭一般比較貧困。這樣撤并之后無疑相當(dāng)于增加了偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困家庭子女上學(xué)的成本，提高了上學(xué)門檻。

問題背后的原因

城鄉(xiāng)教育差距是全方位的差距。農(nóng)村家庭子女教育的高成本極大提高了其人力資本投資的門檻，限制了貧困家庭通過人力資本投資改變現(xiàn)狀的動力和能力。這種局面若不改變，對國家的健康、持續(xù)發(fā)展將造成極大的損害。形成這種局面的原因是多方面的，制度設(shè)計的缺陷是諸多問題的根源。

投入機(jī)制改革滯后于財稅體制改革形成不利于農(nóng)村教育的發(fā)展格局。長期以來，國家實(shí)行低重心的義務(wù)教育財政體制，基層地方政府成為籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任者。按“誰辦學(xué)誰掏錢”的原則，農(nóng)村義務(wù)教育逐漸形成了“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以鄉(xiāng)為主”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任。在改革開放初期中央財政收入比重較低而地方財政相對豐裕的格局下，這種管理體制對于促使地方政府加大教育投入，推動義務(wù)教育的發(fā)展，起到了一定的積極作用。分稅制改革后，各級政府間財力格局變了，然而教育的投入機(jī)制并沒有做出相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致財力事權(quán)不對稱，加劇農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾。

不合理的薪酬機(jī)制形成不利于農(nóng)村的師資配置格局。在現(xiàn)有的薪酬體系下，在同一區(qū)域，農(nóng)村學(xué)校教師收入低于城鎮(zhèn)學(xué)校教師收入。基本工資可能都差不多，但是越好的學(xué)校越有錢，越有錢的學(xué)校給老師發(fā)的補(bǔ)貼越高。而且，職稱評定制度、獎懲制度并沒有形成對教師是否從事農(nóng)村教育形成有效的約束或鼓勵。即便是當(dāng)前提出的改革方案，也只是把“長期”扎根于農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的老師作為鼓勵，并沒有統(tǒng)籌考慮調(diào)配整體師資，對到農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師予以有效的激勵。農(nóng)村的教師往往把調(diào)到城里學(xué)校工作作為一種榮耀、一種目標(biāo)；而城里的學(xué)校往往會千方百計地把優(yōu)秀教師招攏在自己麾下。在這種運(yùn)作模式下，教育資源日益不均、師資配置日趨兩極分化。

市場化的改革思路加劇了教育發(fā)展的兩極分化。1．義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)學(xué)校公辦轉(zhuǎn)民辦，抬高了普通民眾子女入學(xué)門檻。在前些年的教育改革中，許多地方出于吸引私人資金進(jìn)入教育領(lǐng)域或其他原因的考慮，把當(dāng)?shù)囟嗄陙砑h之力經(jīng)營起來的最好學(xué)校出售。私有化之后的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，通過各種方式提高收費(fèi)斂財。這類學(xué)校因?yàn)榧辛水?dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的老師，承襲了一流學(xué)校的風(fēng)氣和傳統(tǒng)，依舊是當(dāng)?shù)刈詈玫某踔校芏嘈W(xué)畢業(yè)生經(jīng)過了層層選拔考試，有強(qiáng)烈的愿望到那里學(xué)習(xí)，很多家長為了子女能夠接受優(yōu)質(zhì)的教育，即便多交幾千元也會忍痛支持。但一些經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的家庭，盡管孩子成績很好，卻只能把孩子送到其他不用交錢的公辦學(xué)校。義務(wù)教育改革的目標(biāo)是讓因經(jīng)濟(jì)情況上不起學(xué)的所有孩子都能上得起學(xué)，而這種把公共優(yōu)質(zhì)教育資源私有化的做法借助“促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展”的名義，加劇了區(qū)域教育發(fā)展不均，把貧困家庭的子女無形中排除在優(yōu)質(zhì)教育資源之外。2．高中以上教育的高學(xué)費(fèi)是義務(wù)教育擠壓、利益驅(qū)動和擴(kuò)招的結(jié)果。現(xiàn)在高中學(xué)費(fèi)每學(xué)期動則上千元，從絕對值上就遠(yuǎn)高于其他國家水平。在中央、地方財政共同負(fù)擔(dān)的制度安排下，如果地方拿不出或不愿意拿出更多教育經(jīng)費(fèi)，非義務(wù)教育的投入經(jīng)費(fèi)必受擠壓。最直接的選擇是提高收費(fèi)或收取擇校費(fèi)，更離譜的就是辦校中校，利用公共優(yōu)質(zhì)教育資源為學(xué)校或地方財政創(chuàng)收謀利。1999年以后大學(xué)逐年攀升的高學(xué)費(fèi)主要因?yàn)榇笠?guī)模擴(kuò)招，而財政投入難以跟上，過去10年生均學(xué)費(fèi)增加約3倍。這種變化同樣對農(nóng)村貧困家庭不利。

效率導(dǎo)向的思維把公共成本轉(zhuǎn)由私人支付。農(nóng)村合并學(xué)校的做法初衷是提高教學(xué)質(zhì)量，提高辦學(xué)效益。但操作過程中不少地方不切實(shí)際地為了并校而并校，不考慮家庭為此增加的教育負(fù)擔(dān)，變相提高了農(nóng)村子女接受教育的門檻。在國外，義務(wù)教育分散辦學(xué)和集中辦學(xué)兩種模式都有，但在學(xué)校設(shè)置方面，既要提高投資效益，又要滿足學(xué)生實(shí)際需要是普遍遵循的兩條原則。在北美一些國家，多選擇規(guī)模辦學(xué)的模式，但條件是政府有能力為學(xué)生提供校車等交通工具或交通補(bǔ)貼，為學(xué)生提供午餐補(bǔ)助等。采取這一措施的出發(fā)點(diǎn)是為了向?qū)W生提供較為規(guī)范的現(xiàn)代化學(xué)習(xí)條件和環(huán)境。西歐許多國家則選擇了分散辦學(xué)的模式，采取這一措施的出發(fā)點(diǎn)是方便學(xué)生入學(xué)，讓學(xué)生在本村即能接受義務(wù)教育。分散辦學(xué)或集中辦學(xué)各有利弊，政府在學(xué)校布局設(shè)置上應(yīng)因地制宜，應(yīng)以滿足學(xué)生需要為中心，并以不增加學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為原則。事實(shí)上，在這個問題的考量上，教育部門往往只是為了達(dá)到某種階段目標(biāo)而推行某種單一改革，并校為了提高效率，卻忽視了給弱勢家庭、偏遠(yuǎn)家庭帶來的不利影響，考慮很不周全。

問題的解決之道

在新一輪教育改革中，除了穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)前提出的各項改革思路外，對于農(nóng)村教育改革以及教育的均衡發(fā)展，還需要注意以下幾個方面。

改革思路要改變市場化傾向。在過去較長一段時間的教育改革中，教育產(chǎn)業(yè)化的思維和公共物品市場化的運(yùn)作模式形成了越來越有利于既得利益集團(tuán)、越來越不利于農(nóng)村居民和弱勢群體的制度安排。對于社會的健康、可持續(xù)發(fā)展，這是非常不利甚至危險的傾向。教育是一項基本的公共服務(wù)，它的本質(zhì)在于為國家的發(fā)展培育人力資本，為社會的進(jìn)步提升其成員的素質(zhì)。合理的教育體制應(yīng)該是讓所有社會成員都能夠平等而有效地獲取教育機(jī)會，讓每個貧窮的家庭都能通過子女教育獲得改變其命運(yùn)的機(jī)會。

以農(nóng)村教育優(yōu)先、落后地區(qū)優(yōu)先為原則推進(jìn)新一輪改革。1.教育建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入傾向農(nóng)村校舍。要高度重視對校舍危房的改造和校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大危房改造、校舍維修、寄宿制學(xué)校建設(shè)。禁止把公共經(jīng)費(fèi)用于對優(yōu)質(zhì)學(xué)校錦上添花的設(shè)施建設(shè)上。2.率先延長落后地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育年限。統(tǒng)籌全國義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)程，率先將農(nóng)村（尤其是中西部落后地區(qū)的農(nóng)村）子女的高中教育和職業(yè)教育納入義務(wù)教育的范圍，讓每一個具有升學(xué)天分的農(nóng)村孩子都能不受經(jīng)濟(jì)條件的約束順利地獲取接受高中（職高）以上教育的機(jī)會。從國家人力資本投資的角度出發(fā)，不管是為了經(jīng)濟(jì)自身的持續(xù)健康發(fā)展，還是為了社會公平，在無力實(shí)現(xiàn)12年全面義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行偏向落后地區(qū)、偏向農(nóng)村居民的義務(wù)教育延伸戰(zhàn)略，是國家的最優(yōu)選擇。3.因地制宜實(shí)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中和方便學(xué)生入學(xué)原則，因地制宜，科學(xué)合理地進(jìn)行了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，盤活教育資源，集中人力、物力、財力，提高辦學(xué)效益。充分發(fā)揮縣城優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射、帶動作用，采取資源共享、以強(qiáng)帶弱、結(jié)隊幫扶等形式，促進(jìn)農(nóng)村薄弱校的改造和提高。4.依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)、拓寬經(jīng)費(fèi)來源。保證財政主渠道投入，堅決提高中央政府和地方政府各自教育經(jīng)費(fèi)占財政收入的比重，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理，健全教育經(jīng)費(fèi)公告制度、統(tǒng)計制度和審計監(jiān)督制度。完善農(nóng)村義務(wù)教育援助制度，落實(shí)“獎、助、補(bǔ)、減、免”的政策和制度，促進(jìn)教育公平。積極倡導(dǎo)企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)能人、社會各界捐資助學(xué)，拓寬資金籌措渠道，增加教育投入，努力改善辦學(xué)條件。

以教師輪崗、師校分離為切入點(diǎn)改變失衡格局。1.教師待遇向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜。對在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，在工資、職務(wù)職稱等方面實(shí)行堅決而明顯的傾斜政策，大幅度提高津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，傾斜幅度與邊遠(yuǎn)、艱苦程度成正比，與在此類地區(qū)工作時間成正比，使得在這類地區(qū)工作的教師待遇明顯高于同級別、在城鎮(zhèn)工作的教師。2.教師編制要傾向于農(nóng)村。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)較為分散，學(xué)生較少，不能像城鎮(zhèn)學(xué)校一樣實(shí)行相同的編制，而應(yīng)該對農(nóng)村學(xué)校有所傾斜。在新教師的選配上，農(nóng)村學(xué)校優(yōu)先。針對個別科目教師資源緊缺的現(xiàn)狀和資源分布不合理等問題，可采取音、體、美、英語、計算機(jī)教師分片巡回授課和一名教師包幾所學(xué)校的辦法，有效緩解部分學(xué)科教師短缺問題。3.探討實(shí)行教師輪崗、師校分離制度。在義務(wù)教育階段的教師、校長，不管小學(xué)還是初中，在縣、區(qū)內(nèi)嚴(yán)格實(shí)行輪崗制度，在一個學(xué)校任課時間最少3年、最多6年，政策出臺以后的新任教師，在評聘高一級職務(wù)、職稱時，必需有3年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教經(jīng)歷。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）